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財(cái)政部關(guān)于光伏補(bǔ)貼的表態(tài) 標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的結(jié)束

鉅大LARGE  |  點(diǎn)擊量:895次  |  2020年04月06日  

財(cái)政部的一則官宣回復(fù),將曾經(jīng)被業(yè)內(nèi)熱烈討論的補(bǔ)貼缺口問(wèn)題,再次推上了輿論的制高點(diǎn)。


九月二十七日,財(cái)政部官網(wǎng)公布《財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第9258號(hào)建議的答復(fù)》,其中明確了關(guān)于光伏存量項(xiàng)目的三個(gè)解決思路,一是擬放開(kāi)目錄管理,由電網(wǎng)公司確認(rèn)符合補(bǔ)貼條件的項(xiàng)目,簡(jiǎn)化撥付流程;二是通過(guò)綠證交易和市場(chǎng)化交易等方式減少補(bǔ)貼需求;三是與稅務(wù)部門(mén)保持溝通,進(jìn)一步加強(qiáng)可再生能源電價(jià)附加征收力度,新增補(bǔ)貼資金收入。


財(cái)政部強(qiáng)調(diào),在當(dāng)前形勢(shì)下,暫無(wú)法提高電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)。另外,國(guó)債具有強(qiáng)烈市場(chǎng)信號(hào),在非特殊時(shí)期或遇到特殊困難情況下,不宜啟用。這意味著,此前被市場(chǎng)寄予厚望的兩條可行措施,也化為了泡影。


十月八日,財(cái)政部公布了《關(guān)于2019年中央政府性基金預(yù)算的說(shuō)明》。數(shù)據(jù)顯示,2019年可再生能源電價(jià)附加收入預(yù)算數(shù)為835億元,比2018年執(zhí)行數(shù)新增48.9億元,上升6.2%。2019年可再生能源電價(jià)附加支出預(yù)算數(shù)為866.1億元,比上年執(zhí)行數(shù)新增27.22億元,上升3.2%。


值得注意的是,在2019年可再生能源電價(jià)附加支出預(yù)算數(shù)中:中央本級(jí)支出預(yù)算數(shù)為780.1億元,按項(xiàng)目類(lèi)型分:風(fēng)電366.65億元,光伏351.05億元,生物質(zhì)62.41億元。


然而,這關(guān)于近年爆發(fā)性上升的光伏行業(yè)來(lái)說(shuō)卻僅僅是杯水車(chē)薪。我國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2018年,我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口已超過(guò)1400億元。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì),截至2017年底,光伏電價(jià)補(bǔ)貼缺口達(dá)到1000億元,光伏每年所需補(bǔ)貼約901億元。


十余年間不斷滾存下來(lái)的巨大補(bǔ)貼缺口,成為光伏行業(yè)的一道坎。根據(jù)財(cái)政部的最新表態(tài),可以預(yù)見(jiàn)的是,此前大力扶持新能源的財(cái)政補(bǔ)貼即將完成歷史使命,光伏的下一個(gè)五年,要靠自身的競(jìng)爭(zhēng)力取勝。


01由來(lái)已久的補(bǔ)貼"沉疴


隨著霧霾問(wèn)題加劇,能源安全問(wèn)題日益突出,光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫在眉睫,由此也埋下了補(bǔ)貼問(wèn)題的火種。


2006年,國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)可再生能源法》,大力支持并發(fā)展可再生能源。在執(zhí)行過(guò)程中,確立了我國(guó)上網(wǎng)電費(fèi)結(jié)算方式。


2013年關(guān)于我國(guó)光伏行業(yè)來(lái)說(shuō),是一個(gè)具有里程碑意義的年份。這一年,我國(guó)光伏應(yīng)用市場(chǎng)開(kāi)始真正啟動(dòng),并一路狂飆。


2013年七月,國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。一個(gè)月后,國(guó)家能源局公布《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》,明確光伏補(bǔ)貼從金太陽(yáng)事前補(bǔ)貼正式轉(zhuǎn)為度電補(bǔ)貼。


具體而言,光伏的上網(wǎng)電價(jià)結(jié)算包含兩部分:當(dāng)?shù)孛摿蛎弘妰r(jià)+可再生能源基金。而光伏補(bǔ)貼,實(shí)際上是可再生能源基金的另一種說(shuō)法。它是根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī),從全國(guó)人民電費(fèi)里面收取的,用之于全社會(huì),本質(zhì)上是很清晰的收支關(guān)系。依照可再生能源法,國(guó)家肩負(fù)著直接收取和保障支付的雙重責(zé)任。


十余年過(guò)去,我國(guó)光伏新增裝機(jī)和累計(jì)裝機(jī)均已經(jīng)領(lǐng)跑全球。受益補(bǔ)貼,從2013年到2018年,我國(guó)光伏行業(yè)新增裝機(jī)分別為9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW,分別同比上升199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。


截至2019年四月底,已并網(wǎng)光伏達(dá)到1.81億千瓦。但與之伴隨的是,補(bǔ)貼缺口以燎原之勢(shì)日益擴(kuò)大,每年高達(dá)千億之巨,大量的補(bǔ)貼不能及時(shí)到位,已經(jīng)影響到公司的資金周轉(zhuǎn)。不少光伏電站持有量較大的公司補(bǔ)貼拖欠數(shù)額已達(dá)數(shù)十億元,導(dǎo)致民營(yíng)公司紛紛出售手中電站資產(chǎn),以改善現(xiàn)金流。


關(guān)于補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大的原因,國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心首任主任、我國(guó)能源研究會(huì)可再生能源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員李俊峰認(rèn)為,一是征收不到位,導(dǎo)致入不敷出;二是征收額度沒(méi)有隨可再生能源規(guī)模的擴(kuò)大而提高。李俊峰指出,補(bǔ)貼來(lái)源是從可再生能源電價(jià)附加征收,每年應(yīng)征收1000億元,但是征收比例僅75%左右,年度欠收200多億元,長(zhǎng)此以往而造成了歷史欠賬,并多年累積、滾存而成為1000億元的缺口。


同時(shí),作為可再生能源補(bǔ)貼的唯一來(lái)源,可再生能源附加的額度沒(méi)有按照可再生能源法的要求及時(shí)調(diào)整??稍偕茉措妰r(jià)附加自2007年的0.1分/千瓦時(shí)、2012年調(diào)整為0.015元/千瓦時(shí),到2016年提高至0.019元/千瓦時(shí)。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張,總補(bǔ)貼數(shù)額同步上升。2017年,新能源裝機(jī)大幅上升,但沒(méi)有相應(yīng)提高附加費(fèi)。


根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù),截止2018年六月底,我國(guó)光伏總裝機(jī)容量為15606萬(wàn)kW,而進(jìn)入前七批進(jìn)入可再生能源補(bǔ)貼目錄的光伏電站規(guī)模共計(jì)約50GW,僅占目前我國(guó)總裝機(jī)規(guī)模的32%。


行業(yè)分析人士計(jì)算,由于新能源項(xiàng)目快速新增,在包括光伏在內(nèi)的所有新能源項(xiàng)目納入補(bǔ)貼后,2018年底的補(bǔ)貼缺口高達(dá)2088億元。


反觀火電行業(yè),與光伏行業(yè)相比則是天差地別。公開(kāi)資料顯示,從2000年到2017年近20年間,國(guó)家共計(jì)為國(guó)內(nèi)煤電脫硫脫硝補(bǔ)貼了超過(guò)2萬(wàn)億元,現(xiàn)在每年超過(guò)1200億元,近二十年來(lái)平均每年的補(bǔ)貼也在1000億左右,并且火電的補(bǔ)貼直接轉(zhuǎn)移到了電價(jià)中進(jìn)行全社會(huì)分?jǐn)偂?/p>

對(duì)此不少專(zhuān)家指出,光伏承擔(dān)了國(guó)家能源改革轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排、城市空氣改良、環(huán)境污染和霧霾問(wèn)題解決的歷史使命和根本責(zé)任,當(dāng)清潔能源達(dá)到煤電的真實(shí)價(jià)格時(shí),就應(yīng)當(dāng)大力支持和發(fā)展,每年500-1000億的補(bǔ)貼是值得的。同時(shí)有專(zhuān)家表示,假如社會(huì)用電每度附加新增到3分錢(qián),補(bǔ)貼將由此全部解決。


02量?jī)r(jià)難全的補(bǔ)貼政策


實(shí)際上,合理的補(bǔ)貼政策,應(yīng)經(jīng)得起補(bǔ)貼成本和環(huán)境收益的核算。但從成效方面看,對(duì)光伏行業(yè)的補(bǔ)貼收益有且只有環(huán)境效益。這也在潛移默化中,形成了光伏補(bǔ)貼政策改革的難解之題。


目前,我國(guó)光伏裝機(jī)容量已躍居世界第一,仍在高速發(fā)展。根據(jù)我國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì),2007-2017年,光伏組件和系統(tǒng)價(jià)格下降幅度達(dá)90%。如今我國(guó)光伏組件的生產(chǎn)成本已降至近2元/瓦,系統(tǒng)設(shè)備投資已降至近5元/瓦的全球領(lǐng)先水平。在近期公布的光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目中,已有公司報(bào)出了0.31元/千瓦時(shí)的最低申報(bào)電價(jià),創(chuàng)下我國(guó)光伏投標(biāo)電價(jià)最低記錄,已經(jīng)低于當(dāng)?shù)氐臉?biāo)桿燃煤電價(jià)。


關(guān)于政府而言,雖然高額補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)了高速發(fā)展,卻導(dǎo)致了政策調(diào)整的相對(duì)滯后。由于政府和能源公司信息之間的高度不對(duì)稱(chēng),傳統(tǒng)的固定電價(jià)制度難以適應(yīng)光伏發(fā)電成本瞬息萬(wàn)變的形勢(shì),間接造成了補(bǔ)貼缺口的擴(kuò)大。


關(guān)于公司來(lái)說(shuō),價(jià)格和產(chǎn)量是其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、贏取市場(chǎng)份額的籌碼。此前的固定上網(wǎng)電價(jià)政策是在量?jī)r(jià)齊升的背景下推動(dòng)光伏行業(yè)發(fā)展,也正是因此,多數(shù)公司選擇無(wú)窮擴(kuò)張產(chǎn)量,到了競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放的環(huán)境中,量?jī)r(jià)則難全。這種實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r也衍生出補(bǔ)貼問(wèn)題以及棄光量居高不下的雙重悲劇。


對(duì)此,國(guó)家開(kāi)始采用上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)的方式對(duì)光伏進(jìn)行補(bǔ)貼。相比之下,上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)制度以市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式,真實(shí)的發(fā)現(xiàn)和還原光伏發(fā)電的成本,為大幅度降低補(bǔ)貼資金供應(yīng)了現(xiàn)實(shí)可行的選擇。


從市場(chǎng)環(huán)境角度,此前業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)解決光伏補(bǔ)貼缺口提出了一系列建議,包括擴(kuò)大上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目范圍;調(diào)整新增裝機(jī)規(guī)模;將上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整到位,使光伏的投資回報(bào)率回歸市場(chǎng)平均狀況;適當(dāng)增收居民用電的可再生能源電價(jià)附加;考慮已光伏發(fā)電一定占比原則,制定合理的最低保障利用小時(shí)數(shù),促進(jìn)光伏參與電力市場(chǎng)交易;加快電力市場(chǎng)改革,釋放光伏發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等等。


如今,財(cái)政部的態(tài)度已經(jīng)較為明顯,電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法提升,國(guó)債方式絕不可行,已有資金相對(duì)固定,解決方式卻依舊困難重重。根據(jù)之前的補(bǔ)貼政策,光伏標(biāo)桿電價(jià)將每年下降一次,而據(jù)目前的光伏成本下降速度,業(yè)內(nèi)測(cè)算,在2020年前后,光伏將可以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng),不再要國(guó)家補(bǔ)貼。


總體而言,在當(dāng)前的新形勢(shì)下,光伏已經(jīng)邁入發(fā)展壯大的階段,曾經(jīng)催生光伏發(fā)電高額補(bǔ)貼政策的歷史因素已經(jīng)發(fā)生變化。時(shí)移世易,對(duì)光伏補(bǔ)貼的指望應(yīng)當(dāng)適可而止,當(dāng)下的光伏行業(yè),自謀生路才是硬道理。


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