鉅大LARGE | 點擊量：929次 | 2019年04月04日
環(huán)保發(fā)展需要政府與市場進(jìn)行邊界理清
全球第五大水務(wù)環(huán)境運營企業(yè)北京首創(chuàng)股份近日透露，截至2017年底，首創(chuàng)股份在遼寧、河南和內(nèi)蒙古的項目公司，被當(dāng)?shù)卣锨返乃M分別高達(dá)1.8億元、0.94億元和0.97億元，滯后月份短則4個月，長則有22個月。而從首創(chuàng)股份的網(wǎng)站和年報等披露的信息來看，該公司被拖欠的服務(wù)費累計占主營業(yè)務(wù)收入的8.6%。
對于環(huán)保企業(yè)而言，首創(chuàng)的遭遇并非孤例。環(huán)保上市公司2018年的業(yè)績報告顯示，半數(shù)利潤增長為負(fù)。其中一個重要的原因是應(yīng)收賬款難以兌現(xiàn)。這也是在股市回暖之際，環(huán)保板塊股價卻跌幅超50%的重要原因。
與環(huán)保企業(yè)業(yè)績慘淡相對應(yīng)的是政府對環(huán)保空前重視。今年的政府工作報告將“加強污染防治和生態(tài)建設(shè)”作為重要部分單列，提出“壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)”，培育一批專業(yè)化環(huán)保骨干企業(yè)。
政府如此重視環(huán)保，對環(huán)保企業(yè)的重點扶持政策和專項政策不亞于芯片企業(yè)，為什么環(huán)保企業(yè)卻陷入了連連虧損的境地呢？
目前的主流解釋是地方政府的履約意識和履約能力較差，業(yè)界擔(dān)憂，如此下去，社會資本參與環(huán)保PPP模式的熱情會嚴(yán)重下降。同時，中央重視環(huán)保，但地方政府作為治理主體，財政上并沒有足夠的投入，對環(huán)保的重視不如對GDP，污染治理收費拖欠，造成對環(huán)保企業(yè)比如水務(wù)企業(yè)拖欠費用。
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這些問題當(dāng)然存在，但大部分情況下，并非地方政府對環(huán)保不夠重視。比如城市污水處理費用作為行政事務(wù)性收費?？顚Ｓ茫淠康木驮谟诒Ｕ系胤秸畬Νh(huán)境治理的財力。不能否認(rèn)一些地方政府在環(huán)保收費上力度不夠，但另外一方面，環(huán)保企業(yè)為了維護(hù)地方關(guān)系、提高市場占有率，經(jīng)常采用賒購的方法提供環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量應(yīng)收賬款，這是更常見的情況。
客觀而言，目前環(huán)保企業(yè)的困境主要是因為環(huán)境設(shè)施投資模式。當(dāng)前，環(huán)保作為一種公共服務(wù)導(dǎo)向的投資，過多依賴PPP模式。PPP模式一定程度上可以緩解政府預(yù)算不足的問題，但公共事業(yè)本身的回報依賴于政府的總體履約能力，依靠政府存量資產(chǎn)的多少以及運營能力，本質(zhì)上仍然是依靠政府的財力。PPP模式必然出現(xiàn)現(xiàn)金流不穩(wěn)定的問題，這是一個全球普遍問題，并非是中國環(huán)保企業(yè)的特殊問題。
PPP模式具有長周期、風(fēng)險共擔(dān)等特征。對PPP項目而言，增加某種公共品投入，應(yīng)該形成相應(yīng)的存量資產(chǎn)。但是，目前政府更強調(diào)環(huán)保帶來的公益性，企業(yè)也期待項目的長期性，對短期無回報容忍度較高，而且特別看重PPP項目所帶來的金融工具。共同作用之下，回報就成為非?？亢蟮囊蛩?。所以，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前環(huán)保PPP項目中，地方政府更樂于選擇的合作對象是國企。2016年一共978個環(huán)境PPP項目，中標(biāo)的社會資本為國企的有698個，民企的中標(biāo)率僅為28.6%?？梢灶A(yù)見，如果繼續(xù)將PPP模式作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的方向，民營資本仍將難以參與，仍將是首創(chuàng)股份這類國有企業(yè)大面積參與，而拖欠款仍然是常態(tài)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化水平還將維持一個較低的水平。
所以，要實現(xiàn)壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，根本上應(yīng)該另尋環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的出路，而非繼續(xù)在投融資上做文章。環(huán)保作為一種公共服務(wù)，有誰享受誰付費的思路，也有誰污染誰付費思路，后者近年變得更加普遍。相比積極投資的傳統(tǒng)手段，最為經(jīng)濟(jì)的手段是讓“價格”發(fā)揮作用。政府應(yīng)該是一個環(huán)保價格的發(fā)現(xiàn)者，而不僅是環(huán)保項目的投資者。政府可以通過對污染的測算和定價，給出環(huán)境公共品的基本成本定價；再通過監(jiān)管處罰，把價格信號傳遞出去，迫使企業(yè)等污染主體更為積極地做環(huán)保投資，如此才能形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化機制。
當(dāng)然，鑒于環(huán)境保護(hù)中存在一些本地市場特點，PPP模式等投資方式帶有政府集中付費的特點，所以也有一定價值。問題在于，如果政府作為單一買方，那就要重點考慮如何購買。對于環(huán)保等公共產(chǎn)品，其實不應(yīng)主要通過金融想辦法，而應(yīng)該更多采取財政手段。目前是進(jìn)一步建立現(xiàn)代財政體系的關(guān)鍵時期，環(huán)境投資和購買可以采取財政與稅收的方式，完善環(huán)境稅、能源稅等稅種，通過價格手段貫徹公共政策，同時也能有穩(wěn)定的財力購買環(huán)境服務(wù)。
故而，當(dāng)前環(huán)保企業(yè)不賺錢的現(xiàn)象凸顯了環(huán)境治理的錯位問題，從環(huán)保政策的長期目標(biāo)而言，環(huán)保企業(yè)能賺錢是環(huán)保長期機制形成的重要內(nèi)容。
對于環(huán)保企業(yè)而言，首創(chuàng)的遭遇并非孤例。環(huán)保上市公司2018年的業(yè)績報告顯示，半數(shù)利潤增長為負(fù)。其中一個重要的原因是應(yīng)收賬款難以兌現(xiàn)。這也是在股市回暖之際，環(huán)保板塊股價卻跌幅超50%的重要原因。
與環(huán)保企業(yè)業(yè)績慘淡相對應(yīng)的是政府對環(huán)?？涨爸匾?。今年的政府工作報告將“加強污染防治和生態(tài)建設(shè)”作為重要部分單列，提出“壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)”，培育一批專業(yè)化環(huán)保骨干企業(yè)。
政府如此重視環(huán)保，對環(huán)保企業(yè)的重點扶持政策和專項政策不亞于芯片企業(yè)，為什么環(huán)保企業(yè)卻陷入了連連虧損的境地呢？
目前的主流解釋是地方政府的履約意識和履約能力較差，業(yè)界擔(dān)憂，如此下去，社會資本參與環(huán)保PPP模式的熱情會嚴(yán)重下降。同時，中央重視環(huán)保，但地方政府作為治理主體，財政上并沒有足夠的投入，對環(huán)保的重視不如對GDP，污染治理收費拖欠，造成對環(huán)保企業(yè)比如水務(wù)企業(yè)拖欠費用。
這些問題當(dāng)然存在，但大部分情況下，并非地方政府對環(huán)保不夠重視。比如城市污水處理費用作為行政事務(wù)性收費?？顚Ｓ茫淠康木驮谟诒Ｕ系胤秸畬Νh(huán)境治理的財力。不能否認(rèn)一些地方政府在環(huán)保收費上力度不夠，但另外一方面，環(huán)保企業(yè)為了維護(hù)地方關(guān)系、提高市場占有率，經(jīng)常采用賒購的方法提供環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量應(yīng)收賬款，這是更常見的情況。
客觀而言，目前環(huán)保企業(yè)的困境主要是因為環(huán)境設(shè)施投資模式。當(dāng)前，環(huán)保作為一種公共服務(wù)導(dǎo)向的投資，過多依賴PPP模式。PPP模式一定程度上可以緩解政府預(yù)算不足的問題，但公共事業(yè)本身的回報依賴于政府的總體履約能力，依靠政府存量資產(chǎn)的多少以及運營能力，本質(zhì)上仍然是依靠政府的財力。PPP模式必然出現(xiàn)現(xiàn)金流不穩(wěn)定的問題，這是一個全球普遍問題，并非是中國環(huán)保企業(yè)的特殊問題。
PPP模式具有長周期、風(fēng)險共擔(dān)等特征。對PPP項目而言，增加某種公共品投入，應(yīng)該形成相應(yīng)的存量資產(chǎn)。但是，目前政府更強調(diào)環(huán)保帶來的公益性，企業(yè)也期待項目的長期性，對短期無回報容忍度較高，而且特別看重PPP項目所帶來的金融工具。共同作用之下，回報就成為非?？亢蟮囊蛩?。所以，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前環(huán)保PPP項目中，地方政府更樂于選擇的合作對象是國企。2016年一共978個環(huán)境PPP項目，中標(biāo)的社會資本為國企的有698個，民企的中標(biāo)率僅為28.6%。可以預(yù)見，如果繼續(xù)將PPP模式作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的方向，民營資本仍將難以參與，仍將是首創(chuàng)股份這類國有企業(yè)大面積參與，而拖欠款仍然是常態(tài)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化水平還將維持一個較低的水平。
所以，要實現(xiàn)壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，根本上應(yīng)該另尋環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的出路，而非繼續(xù)在投融資上做文章。環(huán)保作為一種公共服務(wù)，有誰享受誰付費的思路，也有誰污染誰付費思路，后者近年變得更加普遍。相比積極投資的傳統(tǒng)手段，最為經(jīng)濟(jì)的手段是讓“價格”發(fā)揮作用。政府應(yīng)該是一個環(huán)保價格的發(fā)現(xiàn)者，而不僅是環(huán)保項目的投資者。政府可以通過對污染的測算和定價，給出環(huán)境公共品的基本成本定價；再通過監(jiān)管處罰，把價格信號傳遞出去，迫使企業(yè)等污染主體更為積極地做環(huán)保投資，如此才能形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化機制。
當(dāng)然，鑒于環(huán)境保護(hù)中存在一些本地市場特點，PPP模式等投資方式帶有政府集中付費的特點，所以也有一定價值。問題在于，如果政府作為單一買方，那就要重點考慮如何購買。對于環(huán)保等公共產(chǎn)品，其實不應(yīng)主要通過金融想辦法，而應(yīng)該更多采取財政手段。目前是進(jìn)一步建立現(xiàn)代財政體系的關(guān)鍵時期，環(huán)境投資和購買可以采取財政與稅收的方式，完善環(huán)境稅、能源稅等稅種，通過價格手段貫徹公共政策，同時也能有穩(wěn)定的財力購買環(huán)境服務(wù)。
故而，當(dāng)前環(huán)保企業(yè)不賺錢的現(xiàn)象凸顯了環(huán)境治理的錯位問題，從環(huán)保政策的長期目標(biāo)而言，環(huán)保企業(yè)能賺錢是環(huán)保長期機制形成的重要內(nèi)容。
